你包括我们工商注册，工商注册它也有一个，像我们个人登记结婚一样，它也不是没有条件，有条件的。说是你没有结过婚你去登记注册，这是你的前提条件。工商注册我去搞一个企业也是这样，你注册这个企业必须有这个资质有没有？有的话你去登记注册，而不是说要批准。这是在很多发达国家的做法可能和我们不一样，我们有很多不需要政府批准，你去登记注册就可以了，但是我们要去批准。这个就是管的宽了。在这个批准过程当中我们应该有一些要经过政府直接管理和批准的，那么就是这一部分，这一部分仅限于市场失灵的这个事项。我们行政许可法列举了四大类事项，原则上就是这样子。它是市场失灵，什么叫市场失灵？ 比如我举个例子咱们北京前几年发生过一个事，这个报纸上讨论的还挺热闹。说一个大学生救了一个70多岁的老农民，结果他救了这个老农民他自己被淹死了。这个报纸上就讨论，这个话题叫《值不值》。这个就是用一个市场的理论来讨论一个非市场的事件，从我们角度讲这个讨论本身是一个伪命题。为什么？我无法用市场理论用等价交换这种值不值解释一个伦理范围事情，你大学生救了老农民这是伦理范围事情，在这个问题上市场理论说不清，这就叫市场失灵。 比如说汶川地震，我们组织很多人去救援。到了那个地方生命体征一样，最后发现这可能有人，然后挖出来可以对话了。这是不是可以跟他商量商量说，你看我们来了这么多人，动用这么多设备，冒着危险救你，你说一个价，合适我们接着挖，不合适我们走了，不可能。像这些事是市场失灵，无法用市场的理论解释的问题。这一类事情，政府应该管起来。那么市场失灵，同时还有一条叫社会必须，你救死扶伤，这种社会伦理范围就叫社会必须。这一类都有一些什么事情？就是涉及到政府的职能，就是一个基本保障，保障这一类，这是政府要做得。还有一些涉及到公共安全、公共利益，也就是说如果政府不管，它可能会危害到他人安全、他人利益的像这种事。这种事政府要管，这是属于政府直接管理的。再有一个就是政府的监管和处罚，你按照我这个做了以后，这是你的自由，你没事儿你该怎么干怎么干。但是你违反了，违反了的话一个我政府要监管，就是我发现你违反，这个不是说弄的满城风雨政府才知道，政府首先反应很快，你随时违反这些规定随时发现，发现以后就要处罚，这样构成一个政府管理框架。现在我们问题就是处在哪里呢？就是说不该管的我们管了一大堆，本来是有限的事务是采取一种事情许可，大部分事务放开，结果都揽在手里，不应该通过政府批准的事情，他只是登记注册事情我把它许可化。这样有大量的社会事务就是政府的权力过大，遏制了社会的健康成长和发展。你把这些事揽在手里就会出现常见的这些问题，比如说任意部门都可以设立一些条款，这个是不行的，你没有这个权利这么做。最后你设立这些条款以后你这个部门有，他那个部门也有，这就必然扯皮。然后好事大家都抢，不挣钱的事、不容易做的事情互相都推，这就是推诿扯皮，职能交叉造成的推诿扯皮，这是带来的第一个问题。 还有一个任意时间程序，我想什么时候给你解决就什么时候解决，解决不了就放在那里。这就是说叫做拖延敷衍，公文旅行。一个文件转好几年，这是第二个现象。 再有就是任意的数量范围，说什么时候要收钱就收，说什么事怎么规定就怎么规定，任意的数量范围。这样就造成了过多的这种我们说苛捐杂税，那是过去形容国民党旧政权。现在有些地区滥设税种方面、滥设费用方面也是非常的严重。你这些多了以后，老百姓没法活了。我们说苛捐杂税民不聊生是形容过去旧社会，那么现在我们新社会是不应该这样子。但是我们也发现有一些基层地方是胡搞乱搞。 再有就是任意的格式条款，规定都是你政府部门自己定的，想怎么定怎么定，定完了说这个事要审批，你不批人家没有办法。我记得在香港回归前第一次，那个时候到香港考察，他给我介绍说香港政府和企业的关系。当时我印象很深，那是很多年以前。他说就是三句话，叫做你投资我欢迎，你发财我收税，你犯法我抓人就是很简单三句话。我想了一下，我们现在在政府管理当中存在这些问题，也是在这三句话上做不到，叫做你投资我不批，你发财我眼红，你犯法我不管。这还是到现在我们还是这些问题上没有解决得很好，包括政府监管跟不上。 再有一个就是说你审批的权限多了烂了，最后这是腐败滋生了温床。现在我们可以看一下说什么高官落马、经济腐败案件就是这些触目惊心的案件事件，我们想想有没有说和这个行政审批无关的？几乎没有。就是有了这种滥批滥权产生了这种严重的腐败，所以说改革的需求也是社会发展的要求，就使我们的政府管理得规范，就是说是严格控制政府直接管理的部分，主要是因为这些原因，由于时间问题我不展开说了。就说是市场失灵，属于公共产品，垄断资源，信息不对称和外部不经济的，外部不经济就是指只要我自己合适就好。我不惜以公民、社会的牺牲为代价，这属于这一类

在这儿讨论一下我们十七大对行政效能的要求和我们政府行政效能模式的转变。我们刚才讨论了行政问题，我们再来讨论一下效能问题，就是行政效能我们是不是给它一个定义？在我们学校里讲课总是说你讲什么概念总是要给它一个定义，行政的定义就是说行使政权，就是一种权力的行使。这个效能是什么？我们说效能就它的字面来讲就是一种功效、效应，是一个事物所具有的一种作用，这个就是效能。我们在行政效能上如果说是给它一个定义的话，是不是可以这样讲？我这个是想了一下，也是综合可能各个方面的一些观点给它这么一句话。叫做行政管理活动对预期目标的作用影响的程度，这个效能大小，它是一个影响程度。影响程度深的、大的，可能说我们这个效能是大的，影响小的就是小的，是这么一种表示。比如说政府向公共提供服务的水平和能力，这个包括数量、质量、效果和影响、公众满意度多方面的综合要求。说我建高速公路，建的快就是好吗？不一定。你建高速公路建了以后不能塌了，这个没有用两年结果一场大雨噗通开一个大窟窿，你说老百姓开着车从那个路上走，走着走着可能掉到地底下去了，这怎么说呢？所以说它是一个多方面的综合评价，这是一个概念，就是说行政效能。 那么我们过去一直讲了很多年讲的行政效率，是不是这是一个新名词？它和行政效率有什么区别？实际我们从文字上抠的话，这个有些牵强。这个可以说没有什么区别。但是实际我们过去说效率，现在讲效能，这个里面隐含一个现实含义。这个现实含义就是更加着重强调基本目标，更加着重强调质量层面。所以有的学者给出这样一个公式，说什么叫效能呢？效能等于效率乘上目标。也就是说更加着重我的最终基本目标，什么叫基本目标？比如说我们说修公路，修公路是为了方便，为了社会的交通方便公民出行。最后修公路变成我GDP的一种计算方式，变成我单位拿奖金的依据，这个不是基本目标。基本目标是什么？基本目标就是方便社会出行，提高社会的发展速度，增加它的运行效率，是这么一种。你比如说医院，医院它的基本目标是什么？基本目标是救死扶伤。学校的基本目标是什么？教书育人，这是基本目标。往往我们在运行当中就变了，医院就变成挣钱了，学校也变成挣钱了，这就是和基本目标不符了。这个老百姓讲说这是天使变魔鬼，教授变野兽，这些对我们这些方面的一些批评。我想这是行政效能的一个概念我们给它一个定义。 我们行政效能有什么样的特征？我想和过去我们强调行政效能有三点明确不同。 第一个，就是强调组织团队的成效。我们过去强调效率可能更多强调个人的，个人的成长、个人的出成绩或者是一个小的部门单位的成绩。那么行政效能它强调组织团队，甚至强调更大的范围。这个就说我们内部运行怎么样，老百姓看不到，老百姓看到的就是服务层面的内容。你说我市长是一个好人，我这个艰苦朴素，我爱民如子，你说破天没有用，老百姓就看我所接受的服务的内容我的体验。一个老百姓在街上被政府的车撞死了，家里人不干，家里人不跟就说是政府派很多什么公安、司法的过来做工作，是连吓带什么最后给三万块钱了事。像这种事在老百姓心里头能服吗？你说让他说你这个市长是一个好市长，打死他也不相信。但是市长甚至不知道这个事，也许市长是非常好的人，但是没有意义。因为你的这种行政行为伤害了这个老百姓，那么老百姓对你的评价是对你整个，从这一件事上他给你整个政府一个定义。所以说在我们强调行政效能的时候我们更加强调一个团队整体的形象，我这个团队里面全是好人，只有一个人干了一件坏事，但是可能就是在老百姓眼里你是以这个坏蛋为标准衡量你的。这是一点，这是它的特点。所以我们在行政效能建设的时候不是一个人的问题，要抓整个队伍的建设，整个的队伍外部形象，在这个老百姓眼里的形象。这是一个。 第二个就是强调机构的系统建设，不是说今天搞一个明天搞一个。更加强调机构的科学配合，我们现在每届政府一次机构改革，每次有一个调整。这个也是为了强化政府机构的有机性，这个就是各个不同的组织之间的这种配合。我们提高行政效能也不是说从一件事理解，要从整个系统机能上理解。碰到什么事办什么事，没有碰到就不办，最后这个组织它的效能还是一种分散的、离散的、破碎的，没有一个整体这种规划，也不算我们是一个高效率的政府。这是第二点。 第三个强调法律的规则和标准。这个里面甚至说不太去讲什么，强调什么个人。比如说我们经常推出一些模范人物大家学习，这个模范人物就是他只是执行这个标准，但是标准的制定，最终说我们为什么要学习英雄模范，因为他按照标准做事。我们最终目的应该是大家都要有一个标准，而且按照标准办事。结果学习模范人物学什么？学他不怕吃苦、不怕受累，每天早出晚归，含辛茹苦。但是最核心的问题是什么？就是我们所有的公共行为应该有一个规范的标准，这是效能的基础。没有这个标准我们恐怕也无从谈起效能，我想这是我们讲行政效能不是说过去我