我们这一讲的题目是学法守法用法，推进依法治理。我们打算讲四个问题。 第一个问题，依法治理是进行法治的必然要求。 第二个问题，当代中国法制的基础与法治发展。 第三个问题，依法治理的核心对象是治人。 第四个问题，依法治理应该注意的几个问题。 一、依法治理是进行法治的必然要求。 （一）法治的含义及其发展 1、法治的含义和标志 所谓的法治，是相对于人治来讲的，法治意味着法律的统治，不是人的统治，法治和人治是两种不同的治理国家的方式。从历史上来看，治理国家的方式分法治和人治。 从法治的角度来讲，最主要的标志是两个。 （1）要有良好的法律。 法律体系都齐了，未必是良法，因为内容不一定是良法。 举个例子，刑法里面规定，“故意杀人的处死刑、无期徒刑、十年以上的有期徒刑。”从法律条文来讲，好像意思很清楚，但是仔细琢磨，司法机关对一个罪犯执行枪决也好，注射死刑也好，也是一种故意杀人，这个法律好像从两法的角度来讲，就有一定的问题。正确的表述应该是“故意非法剥夺他人生命的处死刑、无期徒刑、十年以上有期徒刑”。所以，类似这样的问题，在法律里面非常多，一个法律，一个条文的表述，可能不是良法。法律条文和条文之间，司法和笔法之间可能都不是那么协调，这些也就构不成一个良法。 （2）这个良好的法律得到社会所有人的普遍遵守。 从古代讲，王子犯法与庶民同罪，一直到今天的法律面前人人平等，反复的讲法律面前人人平等。如果大家有兴趣，不妨翻一翻若干个实体法和诉讼法。宪法的原则是法律面前一律平等，每一个法都依据宪法制订本法，但是每一个法里面又重复这个原则。这个问题要反复讲是因为不平等的问题在现实生活中非常严重。普遍遵守，讲起来容易，实践太难。 2、法治与人治 区别不在于有法没法，说有法这个国家就是法治，没法这个国家就不是法治，也不在于是不是承认法律运作中间发挥人的作用，这两个都不是。 这两个区别主要在哪儿 （1）治国的主体而言，法治是在形式上，是一种众人之治，人治是一人或者是少数几个人之治。 （2）在依据上，法治是依据普遍的规则来对社会，对国家进行治理。人治则是把个人的任性置于首位。 3、法治与法制 法治意味着法律之治。法律之治绝非把法律作为一种治理的手段，如果认为法治就是统治者拿法律作为工具来管理国家，来管理社会，实际上它的结果就是把统治者已经放在了法律之外，实质仍然是一种人治，因为不是所有的人都遵守法，是统治者可以不守法。 法治还需要明确的是以前讲法制是刀制，现在的提法是水治。刀制和水治这两种法治有什么不同： 简单的说，刀制的法制是国家法律及相关制度的总称，国家第一代领导人董必武同志在50年代的时候曾经讲“什么是法制，我们姑且望文生义就理解成法律制度”，这个表述非常通俗，非常简单，也非常容易理解。 法制是一种相对于国家的政治制度、经济制度以及其他一系列相关制度而言的，它通常表现为一种静止的法律和制度。水治的法治，是一种治国方略，相对于人治而言，强调的是法律至上。所以从这个角度来讲，水治的法治，它的外延要大于刀制法制的外延，水治的法治既包括了近代的法律制度在内，还包括了动态的立法、守法、司法以及对法律的监督等等这些活动的运作过程。也就是说，水治的法治包含有刀制的法制在内，任何国家在任何时候，都可能有法律制度，但有法律制度不等于这个国家就是水治的法治。只有真正实现法治的国家，才是法治的国家，这里的“治”是水治的治。 当然，两种法治有相互密切的联系，比如说刀制法制的健全，需要水治法治的理论做指导，反过来，水治的法治，又促进保障刀制的法制，又反过来促进保障水治法治的实现，推动这样的进程。

（二）依法治理，依法治国，依法执政，依法行政的概念 首先要说一下，依法治理、依法治国、依法执政、依法行政，这四个概念分别是针对什么来讲的。依法治理，它是一种治理国家的方式，是一种依法治国的具体的表现。依法治理，隶属于依法治国，要依法治国，具体对社会的方方面面，国家的各个领域，就要依法进行治理。例如教育，文教，卫生等等方面，都需要进行依法治理。目前针对在进行的城市建设，提出来依法治事，就是这个意思。他就是对于城建这个领域来讲依法治事，为什么在这种背景下提出，因为国家在进行法治。所以依法治国是相对于国家来讲的，国家具体在落实的时候，他用的一种方式是依法治理。依法执政，主体是对执政党来讲，中国共产党在中国执政的时候，要依法执政。依法行政和依法执政也是一种隶属关系，主要是针对国家机关里面的行政机关来讲，这些机关在行政的时候要依法。所以这四个概念所设定的几个主体不一样。 1、依法治理 依法治理就是依照法律法规的规定来治理国家。 2、依法治国 依法治国一般上讲，含义大概是下面五个方面： （1）人民民主是依法治国的政治基础 强调的是法律的制订，一定要依靠人民群众，反应的是广大人民群众的意志，这是我们国家的国体所决定的。 （2）法制完备，是法治国家的重要标志 依据2011年3月份全国人大吴邦国委员长讲话，中国特色的法律体系已经形成。也就是说，法制一定要完备，如果国家没有法，立法不健全，形不成完备的体制，此时讲法制，只能是一种奢望。 （3）法律面前人人平等，树立和维护法律的权威，严格依法办事，是依法治国理念的基本内容 这个问题主要是讲理念。刚才讲的，法律面前人人平等，现在还要强调的就是一定要树立法律权威，一旦法律对某个问题作出规定，包括司法机关依据法律作出了裁决，这个时候要看到法律的权威。如果法律作出了规定，司法机关作出权威，老百姓仍然不相信，更多的人提出质疑，这个时候没有办法依法治国。当然涉及到司法机关怎么样作出法律的裁决，要有权威，这是在我们国家需要进一步研究的问题。 （4）依法治国一定要对所有的权力予以制约 因为权力不制约，就可能导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，所以对权力的制约是一个关键核心的环节。 （5）依法治国是社会主义法治的核心内容

3、依法执政 （1）必须要加强党对立法工作的领导 依法执政前面讲了是中国共产党要依法执政，一般的讲今天依法执政，首先要坚定一点，就是必须要加强党对立法工作的领导。这个问题从目前我们国家来讲，是中国共产党的执政地位所决定的。 （2）党虽然作为执政党，但是党必须在宪法和法律允许的范围内活动，不能因为是执政党，所以跳出法律，在法律之外活动。 （3）监督、支持和保障国家机关，依法行使职权。 换句话说，党不能代政，党不能代司法，党不能代党以外其他主体的活动，比如立法机关。有意见，有要求，可以跟立法机关反应和建议，但是自己不能制定法。 （4）切实加强和改进党对政法工作的领导。 现在讲的主要是方针路线、政策以及组织方面的领导，而不是说领导就是具体办案，不是说跟司法机关提个要求，你按我的意思办。领导和具体运作是两个概念。 在依法执政里面要注意一个问题，由于中国共产党是从革命党逐渐过渡成为今天的执政党，这里面有一个观念的转变。作为革命党，革命就依靠政策，依靠命令。作为执政党，要依法治国，依法治理，首先要考虑的就是法。怎么样依靠政策过渡到依靠法律，这有一个观念的转变。这个转变以前讲是一个过程，今天所要强调的是要尽快的缩短这个过程，这个恐怕是依法执政要注意的一个问题。 也就是说党确实既要坚持依法行政，又不要因为自己是执政党，虽然讲了这些问题，但是在实践中有意无意，有一些违法。比如说建国初期50年代，宪法规定人民法院独立行使审判权，只服从法律。到了几年以后，这就又提了出来，说法院独立行使审判权，只服从法律，党的话他也不听，这不是跟党闹独立吗？所以当时提了出来，凡是法院只服从法律的，打成右派。这样的教训，所以会出现，是因为在有一些时候，我们理念上自觉或者是不自觉的就错了，错在哪儿呢？实际上1954年的宪法做的规定，就是中国共产党的意志的体制，同时又是全国人民意志的统治，是党领导人民群众制订的宪法，所以对宪法完全更好的遵守，就是最好的坚持党的领导。但是，有的时候他觉得我讲的话他没有听，光强调按法办，就是跟我闹独立。错的东西出来了，从此以后几十年，没有人再敢提法律独立行使审判权只完全服从法律。 4、依法行政 依法行政通常讲有以下几点： （1）依法行政要合法。 依法行政，一定要合法，这是依法行政的根本要求。依法行政，必须要有法律依据。某一个人闯了红灯，你要处罚他，究竟闯了没有，罚的钱对不对，至少是这两个问题。你给他单据没有，处罚决定书给他没有。应该罚一百，但是你拿了100块钱，却没有处罚依据，这个程序上就有问题了。这里强调的就是一定要合法。 （2）依法行政要合理。 依法行政不仅要合法，而且要合理。合理是合法的补充。很多问题，法律规定不可能具体，有些问题法和理是通的，所以在法律规定不明确原则的情况下，一定要考虑理和法的关系。 （3）依法行政一定要讲究高效。 某一个问题，老百姓给行政机关提了出来，三、五年以后，终于解决了，解决了没有实际价值了，时过境迁，已经失去了解决问题的现实意义，所以这个期间没有效率了，没有效率，依法行政的价值就体现不出来。 （4）权责统一是依法行政的必然要求。 权和责，一定是相对应的，不能说行政机关依法行政只有权力，不承担责任，反过来也是一样的。这个问题讲的是权力义务法律上讲一定是对应的，不能因为是行政机关，就只行使权力，只管理别人，同时还要承担一定的责任，这个责任意味着你有义务，某些东西必须要按照你的义务去做。 （5）依法行政要讲政务要公开 目前的社会正在极力的透明，尽可能让大家知道，但是有一些问题，因为涉及行政的问题在我们国家是非常广的范畴，所以现在都要一步做到政务公开有一定的难度，但是只有在透明的情况下行政，人们才能监督，如果不透明，暗箱操作，老百姓不知道，就没有办法监督，也就没有办法公正。 （6）不断提高依法行政的能力和职业道德的水平，这个主要是对行政执法的工作人员和机关，这些主体来讲的。 补充一点，依法行政一定要记住行政执法和司法最大的不一样，是行政机关既是运动员又是裁判员，司法最大的特点，他不是运动员，就是裁判员。行政机关既要当运动员，又要当裁判员，这样就往往把自己推到了风口浪尖。所以这样就要求行政机关在依法行政的时候，更要注重依法，要注意上面这些问题。否则的话，有些问题更不好办了。另一个方面，行政涉及的领域，涉及社会的范围，涉及对民众的利益，比司法要广得多，司法充其量就是法院，如果按照上面的说法，再加一个检察院。但是行政机关太多了，包括授权的就更多了。这样大的一个面，对上面这些问题的重视，就更必要了，否则后患比较大了。