所以说很多地方就把审批权改革和大部制改革结合起来进行来最终实现这种决策权也就是制定权、监督权和审批权的相对分离。这样一种行政审批制度改革主要是实现几种相对的分离和集中。 首先是将各部门内部的审批事项向行政审批办公室集中。每一个部门的所有的审批事项集中在统一的一个审批办公室来负责。由统一的审批办公室来负责，在这个转移的过程中也要对审批项目进行清理。过于繁琐的、过于细化的、过于微观的具体项目就不再保留在政府部门里面去，包括那些可以委托给行业协会、社会组织来审批的事项也将不再保留在政府，把剩下的保留的放在一个统一的审批办公室里，原来的部门内部首先向内部的办公室集中，这是一种集中。 第二个集中就是审批权力向首席代表相对集中，就是在这个办公室内部有多的部门汇合出来的多个审批事项，每一个部门在这个办公室里边都有一个首席代表，这个首席代表有直接的审批权。也就是在这里他不需要再到原来的部门内部再去获取审批，他就有这样一个审批权力，就是审批权力向首席代表相对集中。 同时行政审批办公室以及首席代表向政务服务中心集中。也就是有的叫服务大厅，有的叫审批中心，有的叫政务中心，到这样一个机构来集中。这样集中之后就是公民到这里来办，首先所有的审批事项都在这里办理，同时由这里每一个部门原来的每一个分部门又有它的首席代表在这里。这些首席代表就可以代表他们部门来对这些审批事项进行窗口审批，而不需要再返回到原来的部门进行审批了，这是三个集中。 通过这三个集中部门的审批事项、审批人员、审批首席代表，以及审批办公室这些人员审批的权力都放到政务中心了。原来的部门就不再负责审批，而是集中精力进行调查研究、政策制定以及监督检查。通过这样一种集中就自动实现了这种决策权和执行权以及监督权的相对分立。这也是一种选择方式，应该说这样一种方式也是比较符合地方政府行政体制改革的一个比较好的选择。行政审批制度改革实际上也是大部制改革能否成功的一个关键。权力特别是审批权能不能该放给社会的放给社会，该取消的取消。这也是说我们大部制能不能成功的一个关键，所以我们将大部制改革和行政审批制度改革，把审批权从各个部门抽出来，集中到行政审批中心、政务中心里面去，自动就把这个行政审批权剥离出来，而原来的部门只负责政策制定和监督检查就可以了。这些部门负责的事项少了，只负责政策制定和监督检查，也就是行业规划。所以它相同相近的职能部门也就可以合并了。因为权力小了，机构也少了，把承担着相似的行业规划、政策制定的部门合并在一起，大部制也就很容易形成了。否则如果它手里边的审批权都还保留在原来的部门里面去，它的人员很多，机构也很多，权力也很大，这样的机构想实行大部制，想对它进行这种机构的撤并也是很难成功的，所以二者结合起来也是一个比较现实的一个选择，应该说是比较合理的一个选择。这是我们说的改革的具体思路。

（三）推进大部制改革的主要障碍 推进大部制改革会有什么障碍？中国实施大部制改革从2007年提出到现在，我们探索了很多年，从中央到地方也进行了很多的实验，但是大部制改革至少在目前看来，包括学界，包括地方政府对大部制改革的成果都没有给予非常积极和乐观的评价。为什么？就是因为我们说大部制是一种治理模式的调整，在这个调整过程中必然牵涉到众多的包括利益、人事等因素，这些因素也成为制约大部制改革的主要障碍。 具体来说首先就是部门利益，行政审批权的能否下放和分离实际上一定程度上决定着我们大部制改革能否真正成功。就是因为审批权本身就蕴含着巨大的部门利益，因为了审批权，部门也就没有了自身的利益，也就没有了权力。所以这些部门不愿意放弃行政审批权，而不愿意放弃行政审批权大部制改革就很难真正成功，所以部门利益是制约大部制改革的一个最主要的障碍。 另外一个就是人事因素，人事因素也是一个客观的事实，实施大部制以后部门减少了，部门减少了必然牵涉到领导职数的减少。在我们今天这样一个行政文化下，应该说官本位意识并没有没有清除。再加上人的本性上都有自利的一面，公务员也是人，领导干部也是人，他们也会有一些自觉不自觉的情绪上的抵制。所以他可能不会表面上反对，不作为一个主要原因去反对，但是潜意识中由于这种职数的减少，特别是领导职数的减少。我们可以看到在目前从地方政府推进大部制改革的这种实践中我们可以看到这也是一个主要的障碍，这是第二个障碍。 第三个是行政习惯，国家政府不管是在原来的计划经济体制下，还是在市场经济体制下，其实政府都在发挥着非常重要的一种作用。即使是在社会主义市场经济体制下，政府对市场的这种引导作用、指导作用也是凸显的。所以一下子把多的审批权放出去，交给社会组织甚至是直接的取消，可能对于政府机构与公务员来说可能都还有一个逐渐适应的、逐渐习惯的过程。所以行政习惯也有可能成为大部制改革和分权放权的一个障碍。 第四个就是组织文化，大部制改革把多的部门合并在一起，原来虽然职能相近相似，但毕竟不是一个部门，现在把这么多的部门放在一个部门里边，必然要形成一个新的组织文化。原来每一个部门都有自己的组织文化，组织文化是影响人的思维习惯和行为方式的。而这种影响又是一种潜移默化中看不见的一种影响，这种影响是深入到人的骨子里的，组织文化形成很难，但取消也很难。所以要把原来每一个部门已经形成的组织文化融合到一个新的组织文化中，就是放弃原来的组织文化，形成一个新的组织文化，这不是一天两天的事，也不是一朝一夕的事，它一定需要一个很长时间的磨合。我们从地方政府进行大部制改革的实践中可以看到，组织文化的这种不交融、不融合，最终导致的就是很多的大部制改革只是形成了物理变化。就是部和部合在一起了，结构合在一起了，人员合在一起了，物理上是在一起了，但是没有起到化学反应。内部的运行机制、思维方式和观念等组织文化还没有统和在一起，也会阻碍大部制的推进进程。 另外一个是缺乏顶层设计。中央政府的大部制改革只是部门的合并，部门合并之后怎么办？也就是我们说的决策权、执行权和监督权三种权力如何设立，这三个部门，三个组织如何设立。是在大部制内部设决策机构、执行机构和监督机构，还是把监督机构剥离，还是把执行机构也独立出来呢？目前中央政府并没有一个非常明确的一个顶层设计。使得地方的改革出现了不同的选择方式，有的是放在同一个部，有的是把整个一级政府形成一个统一的决策中心，各个部直接负责执行，各个地方改革都是不一样。 但是我们国家实行的不是地方自治。如果我们实行地方自治，每一个地方政府去探讨自己的大部制模式没有问题，但是我们不是地方自治，我们是单一制国家。单一制国家必然存在着上下级政府之间部门设立的对口问题。虽然中央政府提出不完全要求地方和中央完全保持一致，但是基本的一致恐怕也是很难避免的。这是单一制的要求，也是单一制下权力和信息传输的一种基本方式。所以如果中央没有一个统一的顶层设计，各个地方进行改革探索的一个结果就很难统一，也就很难在全国范围内推行。所以从这个意义上来说，顶层设计的缺失也是阻碍地方大部制改革推进的一个因素。这些因素都影响着大部制改革。

四、理性对待大部制改革 所以从这个意义上来说对大部制改革还是要理性对待。怎么样理性对待我们在这里提出这样几点。 一个是大部制改革不是部门越大越好，越少越好。它的目的是权力边界划清楚，权责清楚更利于服务老百姓，这才是目的。 另外一个大部制改革不是简单地机构的撤并，不是机构撤并完了之后我们大部制改革就结束了，这只是第一步。接下来的这种机制、文化的综合，机制的跟进，权力的分立等等都必须跟进，否则大部制的目的是不可能实现的。所以不是简单的撤并。 同时大部制改革也不能单兵突击，不能仅仅从机构方面来看，如果政府的职能转变不付诸于权力的分立、审批制度的改革，单纯地希望就大部制调整机构来实现我们的权责划分、政府职能转变等等，恐怕是很难取得预想效果的。所以不能单兵突击，一定要伴随着政府职能的转变，伴随着政府权力的分权和下放，这是必须的。 还有一个就是大部制改革既然不能只注重机构的合并，不简单是机构的调整，它一定要付诸于权力格局的变化以及运营机制的调整。所谓权力格局就是决策权、执行权、监督权的三种权力如何分立。如果说决策权和监督权目前还暂时不能分立的话，决策权和执行权也要分立，也必须随之跟进。 还有一个就是大部制不能解决所有的问题，不要以为实行大部制了，我们就一定是权力边界非常清楚了，就不存在职能交叉了，就不存在政出多门了，老百姓办事就一定非常清楚地就知道哪个事情就是哪个部门来承担了，出了问题就是哪个部门来负责了。我们说这是一种美好的设想，也是我们希望能达到，但是我们说大部制改革也很难解决所有的这样职责交叉问题，就是在现在我们知道世界上多国家实行大部制，很多市场经济国家，部门都不超过18个，最多的18个，有的12个，有的15个。他们是大部制了，相对已经很稳定了，在这些国家里是不是就一定完全不存在职责交叉重叠这些问题了？也不是，还有可能存在一些职责交叉和重叠的事情。因为大部制合并的方向，从横向理清了，纵向是不是就完全理清了呢？所以大部制也不是说是一下子就能解决所有的问题的。大家要有这样一个理性认识。 还有一个大部制改革不可能一步到位，就像这次机构改革一样，我们说的是稳步推进，社会呼声大的、改革条件成熟的我们改，不成熟的、现在没有想清楚怎么改的，暂时还保留这样一个状态，我们继续探索。比如说大家说的这种大文化，文化部是不是要和这次组建的新闻出版广播电影电视总局合并成为大文化部呢？以及水务管理，水利部是不是还要把其他管理水的这些事务都统和到水利部去呢？包括能源是不是还要进一步的整合呢？其实这可能都是我们之后在实践中要进行探索的，大部制改革是不可能一下子到位的，今天没到位，下一步改革也可能很难完全到位，它一定是个需要持续的过程。 总的来说，学界比较一致的认为大部制最终保持在20个左右可能就相对稳定、相对合理了，这只是一个设想。是不是20个就符合我们中国的实际，恐怕也要靠实践的进一步检验，然后理论上的探索以及调研，来最终确定一个适合我们国家的大部制体制。好的，今天的课就到这里，谢谢大家。