第三个改革趋势是重新整合，分散管理向统一管理过渡。许多西方国家社会保障制度最初都是在行业保险的基础上发展起来的，往往存在着多头管理和经办，相互攀比待遇，重复保障，管理成本高等弊端。为了改善政府管理服务，许多国家尝试将分割管理的体制逐步整合为统一的管理体系。 我去年去美国加州专门去考察过两个公职人员养老金管理机构，一个是为警察，政府公务员雇员经办的养老金机构，还有一个是为公立学校教师、专业技术人员经办的养老金机构，所以待遇标准各方面经办的都不太一样。澳大利亚把分散的社保机构组建成全国联网的服务联盟，2007年德国议会通过议案成立统一的医疗卫生资金和法定医疗医保机构联合会，将原来253个行业医保机构分散管理改为统一管理。我记得1998年，我们国家实行现代社会保障制度改革的时候，把11个行业管理的，比如说交通、铁路、民航、煤炭等等11个行业统一收到人力资源社会保障部去了，这是讲我们国家，世界上也是一样，在合并，在整合。政府通过建立统一的社会保障管理和服务体系，在向公民提供公平的社会保障服务和加强国家机器控制力的同时，已经自觉和不自觉的向服务型政府转变。 第四个改革趋势是分散风险，社会管理与市场化运营相结合。一些国家把完全现收现付改为储蓄积累制或者部分积累制，积累的资金需要有投资增值的渠道，许多国家建立了企业年金。储蓄性保险等养老保险第二第三支柱，也需要投资收益的支撑，这就为市场因素更多的介入社会保险领域开拓了空间。对社会保障和资金的积累，有的国家实行政府机构直接管理和委托投资运营，如新加坡；有的国家则建立专门的私营管理和投资机构，如智利等南美国家的养老金管理公司；有的国家则依托已有的市场机构，如美国的401K年金计划。采用社会管理和市场化运营方式相结合，使社会保障的灵活性增加，开辟了新的筹资渠道。政府从无限责任转变为承担有限责任，但个人要承担一定的社会风险，同时市场机构因趋利而冒险投资的现象也难以避免，也会对私人投保利益造成损害。如美国前些年私人年金规模急剧膨胀，峰值时达到8.4万亿美元，但在上一轮金融危机当中已经缩水到2万亿美元。因此，我去年去美国访问的时候，他们有很多机构跟我讲，原来美国的养老金有两种类型，一个叫DB型的，一个是DC型的，所谓DB型就是待遇确定性的，还有一种叫交费确定性，待遇确定性的一般是公职人员形式，企业里面的职工一般是转变为DC型，这实际上是两个系统，待遇水平、公平性不一样，所以引发了很多人的议论和质疑。不管怎么说，各国政府都是在面对着如何对市场机构强化审查程序，严格监管问题上面想办法，来力求降低市场风险。 这是给各位简要的介绍世界各国现在社会保障制度改革发展的四个主要趋势。以上从四个方面给大家介绍了现代社会保障制度它的内涵、作用、发生发展的过程，以及主要模式和特点，也介绍了当前世界各国社会保障制度改革的四个趋势。讲这些干什么，我想是有利于开阔我们的视野，有利于借鉴世界各国的一些有益的经验，他山之石、可以攻玉。我想世界社会保障制度建立和发展的经验教训对我们可能有以下几点启示： 第一，世界上很难有完全相同的两个国家社会保障制度是完全一模一样的，因此第一个，我们是需要根据本国国情选择恰当的社会保障制度。 第二，社会保障改革要注重基本制度的稳定性，循序渐进的推进，不能大起大落，否则的话制度的公信力，老百姓对制度的这种预期就会大大降低，如果要激进改革就有可能造成社会的风险，不稳定的风险。其实在我们国家过去农村人口的养老保险经历过好几次，起起落落，我在农村调研的时候就知道，开始搞新农保新农合的时候，很多农民对我们的做法充满了质疑，甚至有人讲政府搞这事就是为了赚钱牟利，政府当然初衷是为老百姓造福，但是因为我们这个改革制度没有一个稳定性，没有一个持续性，朝令夕改。为什么要朝令夕改，是因为我们当时制度设计不科学而造成的。 第三，健全管理服务体系是实现社会保障目标的基础。我们一些经办机构、经办人员、经办能力、信息网络、投资运营、保值增值这些管理服务的能力和水平要跟得上，现在我们在中国一些地方，一交了钱，到哪儿领养老金都很困难，这就不行。 第四，应对经济社会波动是加快完善社会保障体系的重要契机。我们这几年社会保障制度之所以快速推进，尤其是进入新世纪这十多年，取得了巨大的成就，为什么？我想也验证了世界各国发展的这样一个经验和规律。因为这几年一方面我们经济发展积累达到了一个相当的水平，第二个方面，我们社会有巨大的需求，特别是我们快速工业化、城镇化、市场化，以及这几年金融风险、经济危机带来的成绩，迫切需要加快社会保障制度的建立和完善，提高保障的福利水平和待遇。这是我讲的第一个大的问题，世界各国社会保 障制度建立和发展的基本情况，以及对我们国家改革发展的

今天要给各位讲的第二个大的内容，就是中国社会保障制度保障体系的道路选择。先给各位简要的介绍一下我们国家社会保障制度改革发展的历程。我国社会保障历史以新中国为起点，从无到有，从城镇到农村，从职业人群也就是就业人群到城乡居民，是一个不断发展的过程，不断改革，不断完善的过程，近60多年时间里面大体可以分为三个阶段： 第一阶段，以劳动保险为主的社会保障形成阶段。时间为建国初期至改革开放初期，也就是改革开放前30年。这一阶段的社会保障制度主要是适应计划经济体制的要求，在城镇实行低工资、多就业的方针，职工就业、住房、养老、医疗、子女入托、上学等福利都由国家和单位一包到底，实际上我们当时在城镇实行的是国家和单位双重保障制度，也是接近于从摇篮到坟墓。单位办事，单位里面大的企业里面，有幼儿园、托儿所、小学、中学、大学，有澡堂、理发店，除了火葬场没有其他都有。主要政策有1951年的《劳动保障条例》，1955年的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，1978年《关于工人退休退职的暂行办法》，有一些政策一直沿用至今。在特定历史阶段这种社会保障制度对群众生产生活和保持社会稳定发挥了积极的作用，但保障范围很窄，主要是公有单位的正规就业人群。所以前面我们介绍苏联的模式叫劳动保险，劳动保障，是跟劳动相关的，是跟职业人群相关的，我们计划经济时期前3年也主要学习建立的这样一种模式。农民主要靠土地和家庭养老，五保户，就是没有法定赡养人和抚养人的老、小，这种人群叫做五保户，生产队要给他保吃、保住、保医、保教，小孩要保教育，老人死还要保葬，这叫五保户，五保户生活主要是由农村集体负责。 第二阶段，以社会保险为重点的社会保障改革探索阶段。时间为改革开放初期至党的十六大，是2002年以前。其突出的特点是围绕国有企业改革的经济体制改革，按照社会主义市场经济体制的要求，探索建立国家、企业、个人共同负担的社会保障制度，这种社会保障制度已经具有了现代社会保险的性质。企业职工基本养老保险方面，1984年各地开始实行退休费用社会统筹，建立了企业交费制度，1991年，国务院发布第一个企业养老保险制度改革的决定，明确职工个人也要交费，1993年党的十四届三中全会明确基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度模式。此后，不断改革，调整和完善，基本养老保险制度的激励约束机制初步建立。失业保险方面，1986年国家首次建立了国有企业职工待业保险制度，大家现在知道我们过去不叫失业，不承认社会主义国家有失业，没有工作的人叫待业，发明了一个中国特色的词叫待业。1999年发布《失业保险条例》，把失业保险制度扩大到各类企事业单位。在职工基本医疗保险方面，针对传统的公费医疗浪费严重和企业拖欠医疗费严重的问题，从1994年开始国家在部分城市进行医疗保险改革试点，1998年明确了我国城镇职工基本医疗保险的制度、政策和措施，全面启动改革。与此同时，工伤保险、生育保险、城镇居民最低生活保障制度等也得到了发展和完善。这一时期的社会保障建设主要是以城市为中心，以职业人群为重点，尚未对农村和社会贫困群体社会保障做出通盘设计和考虑。当时主要从改革开放初期到十六大以前，我们的社会保险制度主要是配合国有企业改革进行的，所以它不是作为社会主义市场经济一个重要的组成部分，所以缺乏顶层的长远的通盘的系统的设计，所以也正是因为这样，我们现在社会保障制度有城乡的分割、人群的分割、所有制的分割就出现了，所以现在诟病说中国的社会保障制度是碎片化。我曾经2007年随我们国家行政学院党委书记院长去荷兰马斯德里赫特参加中欧公共管理高层论坛，我就在会议上介绍了中国养老保险制度，当时我数了一下，我列举大概有五、六种制度，城镇职工养老保险制度，城镇居民养老保险制度，城镇灵活就业人员养老保险制度，农民工养老保险制度，农民养老保险制度，失地农民养老保险制度等等，所以造成这种状况是因为我们改革初期没有整体的通盘考虑，所以有什么需求，我们是撞击反映式的改革。 第三阶段，以统筹为目标的全面发展和制度创新阶段。要解决刚才说的碎片化的问题，不平等的问题。党的十六大以来，中央提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，作为构建社会主义和谐社会的重要内容和全面小康社会的重要指标，社会保障被提到前所未有的战略高度，开始进入统筹城乡发展和制度创新完善的新阶段。2003年国家实施新型农村合作医疗制度，着力解决农村居民看病难、看病贵的问题，政府公共财政在新制度出资当中的比重占到了80%，准确的说，新农合，就是新型农村居民合作医疗制度是从2004年开始的，制度规定是2003年，但是因为2003年春天我们发生了非典，所以这个制度被推迟了一段时间，2004年才全面推开试点。但是，进展情况非常快也非常好，我曾经在很多地方做过调研。2007年建立农村