还有职责不清，权责脱节，互相推诿。政府部门设置过多，必然导致部门间职责划分不清，部门权力化，利益部门化。水利部你比如说农田水利，是农业部管还是水利部管？城市的水利，是建设部，城乡建设部，不是水利部来管。社会问题谁来管？农民的工商不良信息谁来管，行业间的协调和整合谁来管，能源行业企业竞争无序，这个问题大量的存在。所以现在很多人在呼吁，说政府机构要干什么啊？顶层设计。我现在在想哪个部门能承担起这个顶层设计这样一个功能呢？是发改委、财政部、国资委？也有人建议说成立全国改革发展指导委员会，成立这样一个综合部门来负责顶层设计，也就是说它要超越部门利益，它要超越部委利益。不能有自己部委的利益，有你自己的部门利益，那你完不成顶层设计，因为顶层设计需要统观全局，要有整体思维，它要体现中央的战略。所以我认为现在没有这样一个部门能承担起这样的功能来。有人建议在国务院下边成立这样一个综合部门是归国务院直接领导。然后最好是中央大领导能兼任委员会的负责人，然后统筹整体的设计。整体设计可能确实很难。为什么很难呢？因为现在各个部委都有自己的利益，所以有人就建议说把我们所有的部委全打乱重新设计。但是这个难度相当大，因为改革是一项复杂的社会系统工程，牵一发而动全身。所以系统工程必须用系统的思想，系统的思维，系统的管理来去设计它。像当年我们说砸三铁看徐州，打破铁饭碗、铁工资、铁交椅，这项改革一推进了以后发现其他的配套的东西没有跟进，缺乏一个系统性。结果员工下岗了，下岗了以后员工的工资就是他的活命钱没有社会保障跟着，没有医疗制度跟着，那就成为大的社会问题。所以员工群体性事件，上访事件。包括到市政府、省政府门前静坐示威这也比比皆是，所以我们说一项改革如果你没有很好的准备，没有一个顶层设计很难成功。

除了行政体制以外，其他的体制缺陷，比如说投资体制。我们投资体制是重硬轻软，软环境建设不行。重大项目，重大投资。财税体制是重上轻下，比如说我们现在的财政分灶吃饭。中央财政增长的很多，省级财政增长的也可以，但是到市、县、乡这个财政非常困难。那我们现在可能在县级的财政负债的可能能达到80%，也就是80%的县、乡财政是负债的。那么税收这个体制呢，实际上我们说好收的税可能都被上面拿走了，剩下些比较零碎的税让下边来。实际上我们说财权和事权要相对称、相对等。还有收入分配体制，收入分配体制是重资轻劳，重视资本的收益，重视资本的保值和增值，而轻视劳动，劳动者的权益没有得到保障。那我们说人力资本是第一资本，那我们说把劳动者组成这样一个群体要变成一个股的话，那我说人力资本是最大的股。但是我们在股东权益当中可能我不保证谁的权益啊？大股东的权益，就是大资本，谁投资它的权益。而对于这种劳动者的权益保护不够，在分配当中的比例也是资本拿的多，劳动拿的少。 社会保障体制是重工轻农，社会保障要全覆盖。在统筹城乡发展当中我们说建立一个统一的社会保障体系，这个难度太大了。那么在“十二五”当中我们说要构建一个全国统一的社会保障体系，我觉得这里边真的有很多很难操作。因为什么呢？因为北京你比如说最低保障可能比落后地区基本工资都高。那你要全国统一你按什么来统一啊？如果要按北京来统一，按北京来统一那可能你这里边就涉及到中央财政要转移支付很多钱，因为很多地区根本没有这笔钱。那如果说不是像北京这样比较高的一个社会保障来统一，那全国平均，以某一个省作为平均数，拿它来做标杆统一，那它的标准统一等于北京是降低了。那么我们说社会保障实际它也是刚性的，只能升不能降。那你要把我降低，那等于我的福利降低了，那我肯定也不干。所以现在我们说城乡要真的统一起来难度还非常大，但是我看了一下我们的“十二五”报告，我们要决心做的事情，毕竟五年要把它完成。社会保障体制怎样城乡真的能够统一这需要改革的力度和突破。 城乡的二元体制是重城轻乡。那我们看到我们的公共设施，城市的道路，城市的学校，城市的医院。我们说在城市里边，为什么农村都要跑到大医院来啊？因为你的医疗资源就这么多，而我有了病以后，很多乡村的医院根本看不了，那他就要付出很大的成本，也就是我到北京得病，我随便就到协和、同仁，到人民医院我就看了。但是如果你在一个偏僻的农村，你要到北京来看病，你要花路费，你要花时间成本，你要租房子，这个成本就大了，所以城乡它是完全分割的，它不是统一的。那我们说怎样把这个医疗资源真正的配置到按照人均，每个地方有多少人口，然后我给你配备多少床位，配备多少医生。你那边的道路，农村的道路都是土的路，但是城里边的路像拉锁一样，修完了以后，埋了一个煤气管道，结果通讯还没有，又挖开了，挖开又重新弄，现在建了修修了建，已经搞过多少次了？那都是钱，这个钱是老百姓的钱，什么叫公共财政啊？公共财政就是要分摊到每一个老百姓头上。 再比如说教育，教育我们说农村的孩子师资力量很差，学校也很差，那我们说教育经费拨下去以后，实际上这个教育应该是什么？教育是公共产品，应该分摊到每个孩子头上，但是农村这种教育拨的钱很少，很多教育这钱都投到城市来了。然后重点的学校又有投资，同时它又有资源。农村的孩子来了根本上不起，因为要赞助费。为此采用一个办法，政府发教育券，也就是政府把这钱不是投到学校，而是平均的分摊到每个孩子头上，每个孩子从你一出生你就有一个教育券，教育券就是钱。那你想到哪去上学你就把这个券给哪个学校，那你给哪个学校就等于你给哪个学校投资了，那哪个学校都愿意要。所以即使你是农村的孩子，你说我想到哪个学校去，那好你就把这个教育券给他，那他就要了。所以教育的公平可能是我们整个社会制度公平的一个入口。因为人力资本这种投资如果不公平的话，你比如说我只给你投资让你小学毕业，而到城市里边来，最低的城市可能85%都能大学毕业，实际那就等于我给你城市这个人的投资是到大学。投资不一样能力、收入当然就不一样，所以人力资本所获得的回报不一样，是因为投入的时候就不一样。那怎么能公平呢？所以我们说我们城乡这样一种分割的二元体制就造成了城乡的脱节。首当其冲的就是户籍制度，全世界没有一个国家像我们这样的户籍制度，户籍制度实际上就等于把你这个人口的身份，给你打上一个身份的烙印，然后就给你固定在那，农村就是农村的。所以它的背后是权利和利益的分配问题。

行政管理体制改革的方向，第一要重视政府改革的顶层设计，强化改革的战略性和协调性。因为政府的改革不是局部的改革，政府的改革是涉及全局的，当然也包括政治体制改革。这样一种改革它需要的是权利和利益的再分配，而权利和利益的再分配没有中央的顶层设计你靠哪个部委，你靠哪个部门去推动绝对是不可能的。所以一定要强调中央的这样一种权威，那我们说必须得有这样一个机构来统筹协调，来负责这个设计工作。得有一个部门负责，就像我们说科学发展观，你也讲科学发展观，他也讲科学发展观，到底谁落实？改革必须有这样一个部门来负责这个顶层设计。所以我们建议要成立这样一个专门的委员会，来负责这个事。我认为现在的部委无论是发改委还是财政部，还是商务部，不管是哪个部委都不能承担这样的功能。 第二要着力推进政府职能的第二次转型，政府职能的转型前面讲了市场经济一般政府的职能，守夜人、气象员、监督员、服务员，所以政府必须从控制型，从管制型转向什么？转向服务，小政府大社会。政府是起服务作用的，政府不能参与经济的竞争，政府不能在市场经济当中有你的垄断组织，政府不能与民争利。政府只能起监管作用，政府只能起监督作用，政府只能起服务作用，政府只能起保障作用。所以我们说政府的职能由管制型，由政治型转向服务型，这个政府的转化需要深化的改革。改革过程当中政府职能的重新定位，如果职能没变，只是改机构，只是减人没有用。因为你职能没转换你还干那些事，你把人减了，人减了这些事是干？我们有很多政府改革变成什么什么协会，变成什么什么中心，实际它行使的还是政府的职能，多了一道程序，多了收费。所以我们说必须从功能上把它转化，只是减人，只是减机构那肯定还是怪圈。机构增增减减，人员多多少少，然后干预方是强强弱弱，最后是精简膨胀再精简再膨胀，肯定是这样的怪圈，肯定不成功。 最后要加强政府评估制度建设，提高行政管理的水平。也就是说我们评估政府的政绩怎么评估？那也得按功能。所以我们说当我们以GDP论英雄的时候，实际上我们对地方政府的考核就已经出现了偏差，如果中央政府你考核的是你的GDP，你的增长率，那你想想我作为一个省里的领导，我作为一个市里的领导，我作为一个一把手那我肯定要把GDP搞上去，GDP搞上去以后那就是我的政绩，然后我就有可能提拔。大家我们说考核标准在这次党的文献当中，我们说没有提保8，然后在政府这样一个工作报告当中我们说要包7%，但在党的文献当中没有提GDP这样一个硬指标。意味着什么？我们有一个导向不以GDP论英雄。那就应该各个部委也好，地方政府也好，你赋予它什么样的功能，你想让它干什么，你比如说我们有些地区，退耕还林，退草还木，政府的功能是生态保护。那我考核你我就不能用GDP，如果用GDP他肯定要建厂，他肯定要搞工业，因为只有工业会有GDP，他肯定会搞项目。那你这么搞的话那我这个地方我要不发展的话我哪有GDP啊？所以我们说那你考核他就应该考核什么呢？环保搞的怎么样，生态搞的怎么样，指标它是不一样的。当然各个部委也一样，也就是说我赋予你这样一个部委什么样的功能，然后我给你建立专门的考核体系，而不是全国同一个考核体系。 还有我们说政府的决策必须有责任追究制度，为什么我们政府那么多工程，政府那么多项目，最后是烂摊子工程啊？因为没有责任追究。必须有一个对公共政策，对公共项目有一个公立的机构来评估，评估完之后到底你这样一个政策，到底你这样一个工程达到没达到我们设计的要求，达到没达到我们的标准，没达到的话谁批的？给老百姓一个交代。所以政府公开实际上包含着你所做的事情要让老百姓知道，然后要有评估，要有结果。